Ursachen der divergierenden Belegung im Strafvollzug

Projektzeitraum

2000 – 2003

Projektmitarbeiter

Prof. Dr. Christian Pfeiffer

Prof. Dr. Rebecca Löbmann

Prof. Dr. Tilmann Schott

Dr. Stefan Suhling

Dr. Katrin Brettfeld

Sara Strohschnieder

Dr. Sandra Herbst

Martin Gebhardt (Dezember 1999 bis Februar 2001)

Katharina Uschmann (Januar 2000 bis Oktober 2001)

Christina Degenhardt (Apr.2000 – Sept. 2000)

Finanzierung

Niedersächsisches Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten

Innenministerium Schleswig-Holstein

Kooperationsparter

Niedersächsisches Landesamt für Zentrale Soziale Aufgaben (NLZSA)

Projektbeschreibung

In den 90er Jahren, vor allem in der zweiten Hälfte des vergangenen Jahrzehnts, hat sich der Justizvollzug des Landes Niedersachsen einem stetigen Anstieg der Anzahl in Justizvollzugsanstalten inhaftierter Gefangener ausgesetzt gesehen. Mittlerweile stagnieren die Gefangenenzahlen auf hohem Niveau. Die Zahlen haben derart alarmierende Werte erreicht, dass die einzige Abhilfe zunächst in der Erweiterung der Haftplatzkapazitäten im Wege der baulichen Planung neu zu errichtender Anstalten gesucht worden ist (Aktuelle Informationen des Justizministeriums Niedersachsen, JVA-Erweiterungsbauten in Lingen und Meppen eingeweiht – wichtiger Beitrag zum Abbau der Überbelegung im niedersächsischen Justizvollzug, 21.01.2000; Saskia Döhner, Pro Zelle nur noch ein Mann, Hannoversche Allgemeine Zeitung 24.01.2000, S. 4). Ein Blick in das benachbarte Schleswig-Holstein offenbart, dass sich dort die Gefangenenzahlen in demselben Zeitraum derart moderat erhöht haben, dass dieses Anlass bietet, die Entwicklung der Gefangenenzahlen beider Länder zu vergleichen und die Ursachen für jene Divergenzen zu erforschen. Die Studie ging der Frage nach den möglichen Ursachen einer erheblichen Zunahme der Gefangenenzahlen in Niedersachsen in den 90er Jahren nach. Hierzu wurden die beiden benachbarten Bundesländer Niedersachsen und Schleswig-Holstein verglichen. Zunächst wurde in den Jahren 2000 und 2001 auf Basis der verfügbaren Justizstatistiken eine Analyse der Entwicklung der polizeilich registrierten Kriminalität und ihrer justiziellen Handhabung durchgeführt. Im Anschluss daran wurden zwei eigenständige empirische Zugänge verfolgt: eine längsschnittlich angelegte Analyse von 1516 Akten ausgewählter Delikte (Datenerhebung und -korrektur 2001 und 2002) und eine Befragung von 568 Strafrichter/innen und Staatsanwälten/innen (Datenerhebung 2002).

Ergebnisse des Projekts

Die Analyse von Rechtspflegestatistiken

Die Analyse der Vollzugs- und Belegungsblätter für den Justizvollzug, der polizeilichen Kriminalstatistik und der Strafvollzugsstatistik ergab, (1) dass der Anstieg der Strafgefangenen im niedersächsischen Erwachsenenvollzug (von 1990 zu 1998 um 35,0%, von 1992 zu 1998 um 24,3%) deutlich höher war als im schleswig-holsteinischen Erwachsenenvollzug (von 1990 zu 1998 um 6,5%, von 1992 zu 1998 um 13,5%) und (2) dass der prozentuale Zuwachs nichtdeutscher Strafgefangener im Erwachsenenvollzug beider Landesjustizsysteme zehnmal höher ausfiel als der Anstieg deutscher Strafgefangener.

Eine vertiefte Analyse zeigte auf, dass die Zahl der Tatverdächtigen in beiden Ländern vergleichbar hoch war, es jedoch in Schleswig-Holstein weniger Angeklagte und weniger Verurteilungen zu Freiheitsstrafen ohne Bewährung gab, also eine extensivere Einstellungspraxis bzw. restriktivere Anklagepraxis verfolgt wurde als in Niedersachsen.

Gegen nichtdeutsche Angeklagte waren in zunehmendem Maße häufiger die Strafart der unbedingten Freiheitsstrafe und auch höhere unbedingte Freiheitsstrafen ausgesprochen worden, und zwar in Niedersachsen wie auch in Schleswig-Holstein. Dabei lag jedoch in Niedersachsen der Ausländeranteil an den Tatverdächtigen höher als in Schleswig-Holstein.

Die Befunde der Analysen von staatsanwaltschaftlicher Erledigungsstatistik und Strafverfolgungsstatistik wiesen darauf hin, dass im Bereich staatsanwaltschaftlichen und gerichtlichen Handelns eine wichtige Quelle der Veränderungen liegen könnte (vgl. Suhling & Schott, 2001). Daher schlossen sich an die Analyse der Rechtspflegestatistiken eine Aktenanalyse und Befragung von Justizpraktikern/innen an.

Die Aktenanalyse

Im Rahmen der Analyse von Strafakten wurden die Daten aus 1.516 Akten über Verurteilungen aus den drei Deliktsbereichen Raubdelikte (§§ 249-252, 255 StGB 1975), gefährliche/schwere Körperverletzung (§§ 223a, 224-226, 229 StGB 1975/94) und schwerer Diebstahl (§§ 243-244a StGB 1975/92) ausgewertet.

Wie aufgrund der Daten der Strafverfolgungsstatistik zu erwarten, konnte ein Unterschied im Strafniveau zwischen beiden Ländern festgestellt werden. Dieser bezog sich sowohl auf die Wahl der Strafart als auch auf die durchschnittliche Dauer unbedingter Freiheitsstrafe je verurteilter Person. In Schleswig-Holstein war der Anteil unbedingter Freiheitsstrafe geringer und der Anteil der Freiheitsstrafe unter Aussetzung zur Bewährung größer als in Niedersachsen. Darüber hinaus war die durchschnittliche Dauer unbedingter Freiheitsstrafe bei Raubdelikten und schwerem Diebstahl in Schleswig-Holstein geringer als in Niedersachsen.

Die untersuchten Tatschweremerkmale zeigten auf, dass Schadenshöhe und Vorstrafenbelastung unter den zur Anklage und Verurteilung gelangten Fällen in Schleswig-Holstein sogar höher waren als in Niedersachsen. Bei höherer Tatschwere hatte in Schleswig-Holstein die Justiz also insgesamt milder reagiert als in Niedersachsen.

Eine Schlüsselfunktion kam offensichtlich der Staatsanwaltschaft zu, und zwar sowohl hinsichtlich ihrer Selektion der zur Anklage gebrachten Kriminalität als auch hinsichtlich ihres Strafanspruches bei den angeklagten Fällen. Bereits der staatsanwaltschaftlichen Erledigungsstatistik war zu entnehmen, dass die Staatsanwaltschaft in Schleswig-Holstein in höherem Umfang von der Verfahrensbeendung im Wege der Einstellung des Verfahrens nach dem Opportunitätsprinzip (§§ 153ff StPO) Gebrauch gemacht hatte. Dieser Umstand wurde durch das Datenmaterial der Aktenauswertung insoweit bestätigt, als gerade bei den als Vergehen (§ 12 Abs. 2 StGB) der Einstellung des Verfahrens zugänglichen Delikten (§§ 223a, 243 StGB 1975) in Schleswig-Holstein deutlich weniger Erstauffällige, also Unvorbestrafte, in die Stichprobe gelangt waren als in Niedersachsen. Bei den§§ 153, 153a StPO unzugänglichen Raubverbrechen war das jedoch gerade nicht der Fall. Dieser Befund kann dahingehend interpretiert werden, dass die Staatsanwaltschaften Schleswig-Holsteins in deutlich höherem Umfang von der Anwendung des Opportunitätsprinzips Gebrauch machten als die niedersächsischen Staatsanwaltschaften. Darüber hinaus war in beiden Bundesländern eine hohe Übereinstimmung zwischen dem im Schlussvortrag des Sitzungsvertreters der Staatsanwaltschaft beantragten und dem vom Gericht verhängten Strafausspruch festzustellen. Dieser Befund kann sowohl dahingehend interpretiert werden, dass die Gerichte sich am Strafanspruch der Staatsanwaltschaft orientieren als auch in der Weise, dass die Staatsanwälte einen nach ihren Erfahrungen realistischerweise erwartbaren gerichtlichen Strafausspruch antizipieren und diese Antizipation in ihren Strafantrag einfließen lassen. Würde die erstgenannte Erklärung zutreffen, so käme dem Antrag des Staatsanwaltes ein maßgeblicher Einfluss auf den gerichtlichen Strafausspruch zu. Schließlich kann der hohe Grad an Übereinstimmung auch im Sinne der gemeinsamen Zugehörigkeit des Vertreters der Staatsanwaltschaft und des Gerichts zu einer – lokalen oder regionalen – Justizkultur (mit entsprechenden geteilten Vorstellungen über die Angemessenheit von Sanktionen) gedeutet werden.

Dem Datenmaterial war weiterhin zu entnehmen, dass ausländische Angeklagte – vor allem solche ohne Aufenthaltsgenehmigung – härter sanktioniert wurden als Deutsche. Dieses äußerte sich in einem erhöhten Risiko der Verurteilung zu unbedingter Freiheitsstrafe und einer höheren durchschnittlichen Dauer unbedingter Freiheitsstrafe pro verurteilter Person. Die Deliktsgruppe, bei der dieser Befund am deutlichsten hervortrat war der schwere Diebstahl, der mit einem Anteil an allen nach allgemeinem Strafrecht angeklagten Deutschen von 2,8% (Niedersachsen) bzw. 3,3% (Schleswig-Holstein) und an allen aller nach allgemeinem Strafrecht angeklagten Nichtdeutschen von 3,6% (Niedersachsen) bzw. 4,4% (Schleswig-Holstein) in der Justizpraxis auch eine größere Rolle spielt als Raubdelikte und qualifizierte Körperverletzung. Selbst unter Kontrolle von Fallschweremerkmalen blieb der Befund der härteren Bestrafung bestehen, freilich auf der Basis äußerst geringer Fallzahlen.

Die Befragung der Justizpraktiker Niedersachsens und Schleswig-Holsteins

Die Befragung der Justizprakter/innen zielte vor allem darauf ab, die Entwicklung der Strafzumessungspraxis in den letzten zehn Jahren aus der Perspektive von Berufspraktikern zu erfassen, den Umgang der norddeutschen Justiz mit Angeklagten anderer kultureller Herkunft zu beleuchten, sowie Ausmaß und Determinanten etwaiger Strafzumessungsdisparitäten mittels sogenannter Vignetten (kurzgefasster fiktiver Falldarstellungen) zu untersuchen. Die Befragung erfolgte postalisch, der Auswertung liegen Fragebögen von 568 Justizprakter zugrunde bei einer Responderquote von 45% (siehe Sachbericht 2002).

Insgesamt befürworteten die Justizpraktiker Niedersachsens und Schleswig-Holsteins das gesellschaftliche Sanktionssystem einschließlich auch der Verhängung hoher Strafen. Dabei bestand jedoch durchaus eine deutliche Variation in den Auffassungen. Diese systematischen Differenzen bestanden zum Teil zwischen den unterschiedlichen Berufsgruppen und Tätigkeitsgebieten. So befürworteten Staatsanwälte im Allgemeinen stärker als Richter höhere Sanktionen und hielten die Strafziele der Abschreckung und Sicherung für wichtiger. Primär im Jugendstrafrecht tätige Richter waren im Allgemeinen weniger punitiv eingestellt als Praktiker, die vor allem im Erwachsenenstrafrecht arbeiteten.

In einigen Aspekten unterschieden sich auch die Justizpraktiker der beiden Bundesländer. So hielten die Justizpraktiker Schleswig-Holsteins geringere Strafen für angemessener als die Justizpraktiker Niedersachsens. Die Staatsanwälte Schleswig-Holsteins sahen in besonderem Maße Gründe für eine Verringerung der Strafmaße in den Jahren vor 2002. Am stärksten unterschieden sie sich von niedersächsischen Justizpraktikern und ihren Richterkollegen dadurch, dass sie solchen Umständen bei der Reduzierung von Strafmaßen besondere Bedeutung beimaßen, die auf die Interessen des Opferschutzes und auf Rückgewinnungshilfe und Schadenswiedergutmachung abzielen. Auch waren sie am stärksten der Meinung, die strafbezogenen Einstellungen der Justizpraktiker seien milder geworden.

Die Befragten beider Bundesländern hatten im letzten Jahrzehnt eher eine Abnahme hoher Strafen wahrgenommen. Als Hauptursache hierfür benannten sie die Zunahme von Verfahrenabsprachen. Als besondere Probleme wurden der Druck der Öffentlichkeit in Richtung höherer Strafen wahrgenommen, sowie eine Zunahme von Zahl und Schwere der Delikte von Tätern anderer kultureller Herkunft. Der Ursprung dieser Probleme wurde in den grundlegend anderen Werthaltungen dieser Personengruppe gesehen, ihre Beeinflussbarkeit durch eine differentielle Anwendung des deutschen Sanktionssystems jedoch als begrenzt wahrgenommen.

Integration der Befunde

Die gefundenen Übereinstimmungen der drei Datenquellen (Aggregatstatistiken, Aktenanalyse, Justizsurvey) lassen sich zu der Aussage verdichten, dass in Bezug auf die untersuchten Deliktsformen ein Niveauunterschied der Strafhärte zwischen den Bundesländern Niedersachsen und Schleswig-Holstein existierte, der sich nicht auf unterschiedliche Tat- und Tätermerkmale reduzieren ließ.

Weiterhin ergeben die drei Datenquellen das Bild, dass in Niedersachsen eine relativ “anklagefreudige” Staatsanwaltschaft agierte, die damit eine vergleichsweise große Fallzahl an eine wiederum im Vergleich zu Schleswig-Holstein “straffreudige” Richterschaft weiterleitete und in den so weitergeleiteten Fällen dann noch einmal durch vergleichsweise hohe Strafanträge “urteilsschärfend” auftrat. Umgekehrt ergab sich für Schleswig-Holstein das Bild einer im starken Maße um Kriminalprävention und um Alternativen zu strafenden und freiheitsentziehenden Sanktionen bemühten staatsanwaltschaftlichen Politik. Zu diesem Klima kann Prof. Dr. H. Ostendorf, der zwischen 1989 und 1997 das Amt des Generalstaatsanwalts innehatte und auf einen möglichst geringen Einsatz strafender Maßnahmen größten Wert legte, wesentlich beigetragen haben. Damit allerdings eine Person mit einer prononciert strafkritischen Haltung überhaupt in die Position eines Generalstaatsanwalts gelangen kann, bedarf es bereits eines großen Maßes an Liberalität des institutionellen Klimas sowie einer politischen und institutionellen Kultur, der solche Positionen nicht völlig fremd sind. Außerdem waren die Voraussetzungen für derartige Effekte des Handelns einer Person in Leitungsfunktion in Schleswig-Holstein insoweit günstig, als es in einem verhältnismäßig kleinen Bundesland mit nur vier einer Generalstaatsanwaltschaft unterstellten Staatsanwaltschaften leichter sein dürfte, Einfluss auf die Justizpraktiker auszuüben als in einem größeren und komplexeren institutionellen Gebilde.

Schließlich war sowohl bei der Auswertung der Rechtspflegestatistiken (ebenso Pfeiffer, Kleimann, Petersen & Schott 2004) wie auch in der Aktenanalyse bei Anordnung der Untersuchungshaft und gerichtlichem Strafausspruch ein höheres Inhaftierungsrisiko Nichtdeutscher aufgetreten. Einem besonders hohen Inhaftierungsrisiko war dabei die Gruppe der Nichtdeutschen ohne gesicherten dauerhaften legalen Aufenthaltsstatus in Form einer Aufenthaltsgenehmigung nach§§ 5-35 AuslG (Touristen, Durchreisende, illegal Eingereiste, sich illegal Aufhaltende, auch lediglich mit Aufenthaltsgestattung nach § 55 AsylVfG ausgestattete Ausländer) ausgesetzt. Ausländer waren zudem mit einem erhöhten Risiko der Anordnung von Untersuchungshaft nach§ 112 StPO belastet. Zudem ergab der Justizsurvey, dass die Befragten in den letzten Jahren vor dem Befragungszeitpunkt 2002 starke Anstiege des Ausmaßes und der Schwere der Kriminalität bei Personen anderer kultureller Herkunft wahrgenommen hatten.

In Übereinstimmung mit einschlägigen internationalen Analysen (vgl. Tonry, 1997) muss die besondere Belastung nicht einheimischer Personen mit Freiheitsentzug grundsätzlich als ein multifaktoriell bedingtes Phänomen aufgefasst werden, welches sich nicht ohne Weiteres auf ethnische Vorurteile und Stereotypen und aus diesen resultierende diskriminierende Praktiken der Justizpraktiker zurückführen lässt, sondern auch in der Logik des Systems der Strafverfolgung und diesbezüglicher prozessualer Regelungen angelegt ist: Wenn die Erwartung nahe liegt, dass sich eine Person der Strafverfolgung bzw. der Bewährungsaufsicht entziehen wird oder Geldstrafen nicht zahlen (bzw. zu ihrer Zahlung kaum in der Lage sein) wird – was bei der beschriebenen Gruppe der Ausländer ohne gesicherten dauerhaften legalen Aufenthaltsstatus besonders der Fall ist – wird eher mit Freiheitsentzug reagiert; dies betrifft sowohl das letztendlich resultierende Strafurteil als auch die Anordnung von Untersuchungshaft als verfahrenssichernde Maßnahme. Es ist zu erwarten, dass in Zeiten fallender Grenzen und wachsender Mobilität die Risikogruppe von Ausländern ohne legalen Aufenthaltsstatus weiter zunehmen wird, so dass eine unveränderte justizielle Strafverfolgungsstrategie zu einem weiteren Anwachsen der nichtdeutschen Population im Justizvollzug und einer Verschärfung der damit verbundenen Probleme führen wird. Diese bestehen in sprachlichen Barrieren, Behandlungsresistenz, geringem Umfang an Behandlungsangeboten, erschwerten Besuchsmöglichkeiten, erschwerten Möglichkeiten der Gewährung von Vollzugslockerungen und Urlaub durch die VV zu§§ 11, 13, 35 StVollzG.

Da die amtlichen Rechtspflegestatistiken keine Kontrolle von Fallmerkmalen erlauben, aber die Gesamtheit aller Fälle beleuchten, und die Aktenstichprobe zwar eine Untersuchung von Tat- und Tätermerkmalen zulässt, dies aber nur auf der Basis geringer Fallzahlen, erscheinen die hier gewonnenen Erkenntnisse als Ausgangspunkt für die Überlegung zu potentiellen Folgestudien. Diese Folgestudien könnten durch die Auswertung von BZR-Daten wie auch Aktenstichproben mit hohen Fallzahlen den Kreis zwischen Strafverfolgungsstatistik und vorliegender Untersuchung schließen.

Projektbezogene Publikationen